各區人民政府，市政府有關委、辦、局：
為深入開展全市域土地綜合整治，推動灘、水、林、田、濕、路、村、產等資源要素系統治理，整體謀劃郊野空間提質增效實施路徑，構建全市域土地綜合整治政策框架和實施機制，到“十五五”期末基本完成40個以上滬派江南、新城綠環、濕地空間、現代設施農業片區等主要建設任務，經市政府同意，現提出如下實施意見。
一、優化郊野地區空間布局，全域全要素統籌安排各類建設任務
（一）合理劃定全域土地整治區域。聚焦農業生產、特色村落、生態保育、和美鄉村、現代設施農業等功能片區建設任務，選擇有實施需求并具備實施條件的鄉鎮街道，依據國土空間總體規劃，合理劃定整治區域。允許跨行政邊界實施全域土地綜合整治。
（二）編制全域土地綜合整治實施方案。深入調查分析歷史人文、權屬、風貌和自然基底，明確整治目標，一張藍圖統籌協調灘、水、林、田、濕、路、村、產等整治建設任務，細化項目清單和實施時序等，形成全域土地綜合整治實施方案。按需同步編制市級土地整治項目可行性研究方案。允許局部調優“三區三線”，并納入實施方案，調優方案需確保耕地保護空間范圍內耕地數量不減少、布局更集中、質量有提升、生態有改善，整治區域內建設用地面積不增加。實施方案應與國土空間規劃銜接一致，涉及規劃調整的，應經法定程序編制報批，在實施方案批準后將整治區域逐級納入全國國土空間規劃“一張圖”，并在相關子項目驗收后按照程序更新全國國土空間規劃“一張圖”數據。探索同步整體編制實施方案與國土空間規劃路徑。
（三）強化全生命周期管理和全要素動態監管。建立完善全域土地綜合整治監測監管平臺，嚴格落實耕地保護目標責任，結合年度國土變更調查工作，做好耕地保護空間分年度核算，確保整治產生的新增耕地可實測、可追溯，守住耕地和永久基本農田保護底線不突破。
二、推動農用地集中連片整治，協同耕地高水平保護和高質量發展
（一）構建現代化農田體系。統籌實施高標準農田建設和耕地提質改造，突出現代化設施配套升級，逐步將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田。按需優化糧田和菜田等農業生產力布局，科學評估、合理優化耕地保護空間。發展生態農業、綠色農業，探索農田多樣化生態整治，開展傳統圩田恢復、鹽堿地改良、農業面源污染治理，因地制宜建設植被緩沖帶、生態溝渠，適當保留田間小微水體、濕地等生態空間。
（二）集中連片整治耕地和永久基本農田。鼓勵將連片優質耕地中的零星建設用地、非耕農用地、未利用地等復墾為耕地，將分散的小塊耕地整合為連片規模化耕地，因地制宜開展高標準農田建設，并劃入永久基本農田。生態保護紅線范圍內、河道湖泊內、宅前屋后、面積小于10畝等布局零星或與一般耕地等“插花”分布、不便耕種、無法長期穩定利用的永久基本農田和耕地可優化調出。優先將地力優質、設施完善、產量穩定的連片高標準農田劃入永久基本農田。按照“總體穩定、先補后調”的原則調優永久基本農田，在鄉鎮街道范圍內實現動態平衡。永久基本農田補劃方案可單獨編制報批或納入實施方案一并報批，調整規模原則上不得超過所涉鄉鎮街道永久基本農田劃定面積的5%，補劃方案可在實施方案建設同期內滾動編制。探索建立永久基本農田周轉庫制度，鄉鎮街道確因自然資源稟賦、區位條件等因素無法平衡的，可申請市級周轉空間補足，待補充耕地地塊驗收后及時劃入市級永久基本農田周轉庫。
三、實施建設用地整理，盤活閑置低效建設用地
（一）優化建設用地結構和布局。嚴格建設用地總量控制，優先疊加建設用地增減掛鉤、低效用地再開發、“203”村莊內非建設用地激活利用、城中村改造、城市更新等政策工具，統籌推進低效建設用地減量化和存量建設用地盤活利用。尊重農村集體經濟組織意愿，保障鄉村公共基礎設施建設和現代設施農業發展等用地需求。
（二）優化村莊布局。多途徑改善農民居住條件和鄉村風貌，綜合考慮區位交通、自然生態、社會經濟等因素，在遵循農民意愿的前提下，科學優化村莊布局。對于分布零散、基礎條件較差的村莊，可依規劃有序推進農民集中居住，依托現狀基礎設施較好的村莊集中選址。農民居住點選址盡量避讓永久基本農田，確需優化永久基本農田布局的應先落實補劃地塊，原宅基地復墾后形成集中連片耕地可劃入永久基本農田。科學布局、合理配置村莊基礎配套和公共服務設施，開展鄉村社區生活圈建設，促進存量設施空間整合和復合利用。
（三）盤活存量集體建設用地。鼓勵依法將零星、“插花”的小塊存量集體建設用地整理騰挪后歸并為大塊宗地，或將存量集體建設用地整理后靈活劃分為小塊用地，依規劃重新布局，用于鄉村振興新產業新業態發展。屬于經營性用途的，可按照國家統一部署允許入市。
四、開展生態系統保護修復和功能提升，提高綠色生態空間品質
（一）推進灘水林田濕一體化保護修復。開展生態基底調查，深化農田、林地、河流、湖泊、濕地等協同治理，因地制宜探索時空復合和功能疊合。強化生境理念，推廣基于自然的解決方案，修復和維護鄉村濕地生態功能，選擇適宜的本土植物，優化生物群落演替環境，保護生物多樣性，維護水岸自然本底，提升水體清澈度和綠色生態空間品質。通過豎向設計增加調蓄空間，開展土方綜合利用，豐富郊野地形的景觀層次。開展生態保護和修復“山水工程”，實施區域型、流域型綜合整治。
（二）加強海陸協同治理。實施浦東南匯濱海生態空間修復和利用，打造沿海生態景觀廊道，營造濱江達海的藍綠生態開放空間。推進海岸帶生態廊道建設，系統實施海堤生態化改造、多功能生態濕地營造、本土植被群落恢復、沿海防護林體系構建等工程。
（三）推進村莊人居環境綜合整治。結合和美鄉村、水美村莊、生態清潔小流域建設等專項工作，改善農村生態環境。建設多樣便民設施和科普陣地，激活生態產業開發、文旅項目打造、文創產品研發等新產業新動能。
五、發揮政策綜合效能，推進鄉村產業融合發展
（一）推進農業生產配套“點狀供地”工作。優化現代設施農業用地空間，通過集中歸并、升級改造、拆除復墾等方式，加強存量設施農用地利用，探索立體式、組合式配置建設用地、設施農用地和小微設施功能空間。
（二）實施鄉村產業用地整備。結合鄉村優勢資源稟賦，因地制宜開展產業謀劃，實施產業用地整備。聯動土地儲備新機制，探索“規、儲、凈、供、用、維”一體化管理運行模式，采用建設用地、設施農用地、一般耕地、永久基本農田、生態用地組合整備和供應方式，滿足一三產業融合發展用地需求。
（三）開展特色村落風貌保護傳承行動。引導利用古遺址、古村落、古建筑、古橋等物質文化遺產，深化傳承非物質文化遺產，實施節點意境空間升級工程，共建共享配套設施，形成區域游憩和在地文化體驗網絡。豐富鄉村文旅休閑產品，推動創意設計、演藝、會展、康養、體育、研學等功能業態向鄉村聚合。
六、健全完善實施機制，建立多元資金投入模式
（一）加強協同聯動。市規劃資源局會同市財政局、市發展改革委、市農業農村委、市交通委、市綠化市容局、市生態環境局、市文化旅游局、市住房城鄉建設管理委等部門加強協同配合，形成政策合力，遴選確定整治區域，審批實施方案，協調解決有關問題并做好整體驗收和監督指導。相關區政府（管委會）組織相關部門和鄉鎮街道，編制全域土地綜合整治實施方案，明確專門實施機構，統籌推進建設實施和后期運營。在長三角生態綠色一體化發展示范區探索跨行政區域的全域土地綜合整治管理制度，推動區域協同發展。
（二）強化資源統籌。深化落實部門聯動工作機制，統籌規劃、設計、建設、運營等專業團隊力量，明確時間表和路線圖，滾動落實年度實施計劃和預算安排。統籌整合各條線涉農資金，聚焦重點區域、重點項目加大投入力度，探索全域土地綜合整治與建設用地減量化協同機制。相關區政府要做好統籌協調，用好各類涉農資金，探索開展項目全生命周期建設運營管理。完善市、區兩級土地出讓收入用于農業農村資金的投入機制，市級土地整治項目優先落地重點整治區域。
（三）拓寬融資渠道。鼓勵和支持社會資本按照市場化原則，參與全域土地綜合整治和生態保護修復，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制。利用政策性金融資金，拓寬投融資渠道，鼓勵政策性金融機構參與實施方案編制。建立全域土地綜合整治項目儲備庫，按照程序做好入庫儲備及項目推薦，優化資源資產配置方案。完善生態資產經營管理機制，拓展生態產品價值實現模式，鼓勵整治產生的生態產品積極參與碳匯交易。
本實施意見自2025年9月15日起施行。2022年2月市政府辦公廳印發的《關于實施全域土地綜合整治的意見》（滬府辦〔2022〕13號）同時廢止。
上海市人民政府辦公廳
2025年9月15日
